[Columna] Seis preguntas fundamentales sobre el quórum de dos tercios en la Convención Constitucional

Por Víctor Osorio.
Director ejecutivo de la Fundación Progresa.

Una andanada de críticas recibió el proyecto de reforma constitucional, encabezado por la diputada Camila Vallejo, que propone modificar el Capítulo XV de la Carta Fundamental, el que regula el proceso constituyente, con “el objeto de crear el quórum democrático” en la Convención Constitucional. Ello significa cambiar lo establecido en el Artículo 133 inciso tercero, que dispone que “la Convención deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas por un quórum de dos tercios de sus miembros en ejercicio”.

Los cuestionamientos procedieron desde los partidos políticos que suscribieron el “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución” en noviembre pasado, cuyos contenidos dieron origen a la Ley N° 21.200 de reforma de la Carta Fundamental. Como se sabe, esas colectividades son los partidos de derecha que se agrupan en Chile Vamos, los cuatro que integraron la ex Concertación y una parte del Frente Amplio.

Tomando en consideración la evidente importancia de la materia, hubiera sido esperable un debate más profundo, que no se circunscribiera meramente a estigmatizar la propuesta. Estas notas son una contribución en esa dirección fundamental.

1. ¿Cuál es el fundamento de sostener que los dos tercios promueven la existencia de los “grandes acuerdos”?

La evidencia histórica muestra que este quórum supramayoritario ha operado en la Carta Fundamental hoy existente, no como una variable generadora de condiciones para lograr acuerdos, sino como un candado a disposición de una minoría para imponer su voluntad. Un ejemplo reciente de hace menos de un año: el pasado 8 de enero, con 24 votos a favor y 12 en contra, fue rechazada por la Sala la idea de legislar sobre un proyecto de reforma constitucional que consagraba el agua como bien nacional de uso público en la Constitución. La razón: se requerían dos tercios para su respaldo, es decir 29 votos a favor.

Ello ocurrió, como se observa, casi dos meses después de suscrito el “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución” el 15 de noviembre de 2019.

El entonces presidente del Senado, Jaime Quintana, escribió en Twitter lo siguiente: “Hoy obtuvimos 24 votos para declarar constitucionalmente el agua un bien de uso público, los votos contra fueron 12… pero ¡perdimos! (…) No sé si hay otra Constitución en el mundo donde 12 sea más que 24. ¿Entienden por qué la derecha sigue defendiéndola con todo?”.

Ahora, el 17 de noviembre pasado, el mismo senador Quintana se refirió en su cuenta en Twitter a la propuesta de modificar la norma de los 2/3 en entrevista con la Radio Duna: “El quórum de dos tercios fue un elemento de la esencia del acuerdo constitucional, que está pensado para una Constitución que represente a todos los chilenos y no una de revancha”.

Existe la interpretación que los dos tercios no representarían un problema, porque ello se debiera aprehender en combinación con las nociones de “hoja en blanco” y la remisión a la legislación simple posterior. Sin embargo, los términos del “acuerdo”, y la reforma a la Carta Fundamental que trajo aparejada, no resuelve el problema del modo que se resolverán los temas que se considera claves de incluir en la Constitución y los quórums legislativos que sean necesarios en lo sucesivo para reemplazar la legislación vigente, en particular si no existe guía constitucional en la materia que debe abordarse (por ejemplo, el derecho a la seguridad social).

2. ¿Por qué la proclamada necesidad de un grado sustantivo de respaldo para los acuerdos que adopte la Convención Constitucional requiere 2/3 y no se considera, por ejemplo, la validez de otros quórums para igual propósito?

La interrogante no es irrelevante, porque la actual Constitución Política establece como regla general en materia de quórum para reforma constitucional los 3/5 (tres quintos) de los parlamentarios en ejercicio, con las excepciones a las que hace referencia el Artículo 127 de la Carta Fundamental, el que señala en su inciso segundo:

“El proyecto de reforma necesitará para ser aprobado en cada Cámara el voto conforme de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio. Si la reforma recayere sobre los capítulos I, III, VIII, XI, XII o XV, necesitará, en cada Cámara, la aprobación de las dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio”.

Los demócratas progresistas siempre habían cuestionado la consistencia democrática del quórum de dos tercios, lo que fue recogido en el proyecto constitucional de la Presidenta Michelle Bachelet que señalaba: “Se eliminan los quórum supra–mayoritario de las leyes, por lo que sólo existirán la mayoría simple y mayoría absoluta. El único quórum mayor a los anteriores será el quórum de reforma a la Constitución, que será un quórum único de tres quintos. Esta es una de las principales profundizaciones democráticas, pues permitirá el real juego de mayorías y minorías”.

Sin embargo, la situación de la Convención Constitucional es más restrictiva en la materia que la actual Constitución, pues se estableció los 2/3 como único quórum.

Pareciera ser inobjetable el criterio de que se requiere un significativo grado de respaldo para el cambio de la Constitución, para que pudiera proporcionar estabilidad institucional en el tiempo. ¿Cuál sería el fundamento, sin embargo, para asegurar que sólo los dos tercios garantizarían ese propósito? Los tres quintos, por ejemplo, son un quórum elevado y bien satisfacen la condición señalada.

El académico de la Universidad Diego Portales, Claudio Fuentes, señaló a Radio USACH que lo que se definió en el Acuerdo del 15 de noviembre de 2019 “le da mucha más garantía de estabilidad a futuro a lo que se apruebe en la Constitución”. Sin embargo, a reglón seguido, dice que “el ideal hubiera sido un 3/5” de quórum.

3. ¿Existen experiencias internacionales relevantes de cambio constitucional en que se hubieran establecido quórum como los determinados para la Convención Constitucional en Chile?

La pregunta es pertinente pues se ha argumentado en contra de modificar el quórum de dos tercios que, en la experiencia internacional comparada, existirían casos similares. Por ejemplo, el abogado constitucionalista y académico de la Universidad Diego Portales, Javier Couso, señaló a la Radio Universidad de Chile: “Para procesos de elaboración de nuevas constituciones (…) se pide normalmente que haya quórums agravados, más elevados. De hecho, nadie podría decir que el proceso constituyente que lideró el Presidente (Nelson) Mandela en Sudáfrica fue poco democrático, y requería exactamente el mismo quórum que el chileno: 2/3. No conozco a ningún líder de ningún país democrático del mundo que haya criticado esa Constitución, probablemente una de las más prestigiadas del mundo, liderada por uno de los líderes más prestigiados del planeta”.

Es cierto que el proceso constituyente en Sudáfrica consideró la existencia de un quórum de dos tercios, pero en las materias que no existía consenso o resolución por votación, se contemplaba su remisión a un referendo dirimente: la ciudadanía resolvía la controversia en las urnas bajo la regla del cincuenta más uno de los votos. Ello no se contempla en Chile.

La existencia de un referendo dirimente fue lo que generó las condiciones para que el texto de la nueva Carta Fundamental fuera aprobado en el órgano constituyente como resultado de consensos amplios.

En los casos de la Asamblea Constituyente de Bolivia (2007), que también se coloca como ejemplo de la norma de los 2/3, ella efectivamente existió, pero combinada también con una consulta ciudadana dirimente, que operó asimismo como una herramienta útil para destrabar las controversias en el debate.

En verdad, no conocemos ningún proceso constituyente exitoso contemporáneo en que se ha establecido la regla del quórum de 2/3 en la forma que se ha establecido en nuestro país.

4. ¿Es “chavista” plantearse un quórum diferente a los 2/3 en el proceso constituyente en curso en Chile?

En rigor, existen casos de procesos constituyentes exitosos que no consideraron la regla de los 2/3 y que nada tienen que ver con la experiencia política reciente de Venezuela, como fluye del Informe “Mecanismos de Cambio Constitucional en el Mundo”, publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en septiembre de 2015.

En Colombia, por ejemplo, hubo una combinación de votaciones por mayoría absoluta y mayorías calificadas: “En un primer plenario se decidía por mayoría absoluta el articulado decidido por las diferentes comisiones, y luego en un segundo plenario, se discutían temas calificados como sensibles o que no habían podido ser resueltos en el primer plenario, y en este caso las decisiones debían obtenerse a través de mayorías calificadas”. Como se sabe, el proceso constituyente colombiano contó con amplio consenso político nacional, y con la participación protagónica de los partidos Conservador y Liberal.

Ernesto Samper fue Presidente de Colombia y Ministro del Gobierno de Cesar Gaviera, en el cual se desarrolló el proceso constituyente. Más tarde fue secretario general de Unasur. En marzo pasado fue invitado a Chile por la Fundación Progresa. En una entrevista con “La Tercera” señaló entonces que “el tema de las mayorías es definitivo para la operación de la constituyente”. Respecto a los dos tercios en Chile, indicó: “Esto es la negación de lo que debe ser la constituyente, en la cual debe primar –así fue en Colombia– la figura de la mitad más uno, que es la regla de oro de la democracia”.

En Portugal, según señala el informe del PNUD, “sólo se exigió para la aprobación del texto, tanto a nivel de las comisiones como en el pleno respecto del documento final, la votación favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la asamblea constituyente”. Como se sabe, la Carta Fundamental del país europeo, fue aprobada por la Asamblea Constituyente el 2 de abril de 1976 y entró en pleno vigor el día 25 de ese mismo mes y año, y es la actual Constitución de la República Portuguesa.

5. ¿Es cierto que no se pueden cambiar las reglas establecidas por el “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución”?

Se trata de uno de los principales razonamientos que se han esgrimido contra la iniciativa de modificar el quórum de 2/3. En la antes consignada entrevista a Jaime Quintana, señaló: “El proceso constituyente necesita seriedad (…) Al país no lo podemos fallar cambiando las reglas ahora”. Los críticos han agregado que introducir cambios luego del plebiscito del 25 de octubre, sería vulnerar la voluntad de la ciudadanía.

En el marco de presionar para que la iniciativa liderada por Camila Vallejo sea votada pronto en la Comisión de Constitución de la Cámara Baja, Juan Antonio Coloma (UDI), dijo que “no puede ser que, ya realizado el plebiscito, haya un grupo de parlamentarios que pretenda desconocer el acuerdo, que pretenda modificar lo que hoy está en la Constitución y que fue lo que la gente votó. Estamos pidiendo que todas las fuerzas con vocación democrática (sic) terminemos con esta verdadera trampa que pretende impulsar el Partido Comunista”.

“Es importante saber quiénes están por respetar la democracia y lo que los mismos chilenos han decidido”, señaló la diputada Paulina Núñez (RN). Su correligionaria Camila Flores dijo que “una persona demócrata es aquella que acepta los resultados, luego de un proceso eleccionario y esos resultados venían con unas reglas establecidas y esas reglas ahora las pretenden cambiar”.

En verdad, los términos del “Acuerdo” se han cambiado y se están cambiando hasta ahora. Previo al plebiscito del 25 de octubre, se resolvió que la composición de la Convención Constitucional será 100% paritaria: es decir, ningún género podrá tener más de un 50% + 1. Ello ha contado con un amplio respaldado de la ciudadanía y es un hecho sin precedentes a nivel internacional. Sin embargo, no estaba contemplado en el “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución”. Tampoco se abordó en la Comisión Técnica que diseñó y propuso al Parlamento la reforma constitucional para dar curso al proceso constituyente. La norma en este sentido (la Ley N° 21.216), que agregó disposiciones transitorias a la Constitución, fue promulgada el 24 de marzo pasado, con posterioridad a la reforma del Capítulo XV de la Carta Fundamental.

Esa misma norma estableció disposiciones para que los independientes pudieran conformar listas para la Convención Constitucional, lo que tampoco fue contemplado en el “acuerdo”.

6. ¿Existen casos en que, después del plebiscito, aún se estén realizando esfuerzos por introducir cambios al proceso constituyente?

Aún se encuentra en tramitación un proyecto que “Modifica la Carta Fundamental, para facilitar la suscripción de patrocinios y la declaración e inscripción de listas de candidaturas independientes, con miras a la elección de los integrantes del órgano constituyente a que se refiere su disposición vigésimo novena transitoria” (Boletín N° 13790–07). Es decir, es posible otra modificación de enorme importancia con posterioridad al plebiscito del 25 de octubre.

Tampoco estaba contemplado en el “acuerdo” y en el trabajo de la “Comisión Técnica” la existencia de Escaños Reservados para Pueblos Indígenas, lo que está aún en tramitación. En la Comisión de Constitución del Senado se aprobó la iniciativa el 30 de octubre (es decir, una semana después del plebiscito), estableciendo 24 cupos para los pueblos indígenas, por sobre los 155 convencionales. En la oportunidad se aprobó además la inclusión de personas con discapacidad en las listas a la Convención, tampoco contemplado en el “acuerdo” inicial.

El 17 de noviembre, en la Sala del Senado se postergó la votación de los Escaños Reservados. El Gobierno de Piñera repuso una indicación que restaba los escaños a 15, sin incrementar los 155 convencionales. RN y la UDI solicitaron que el quórum requerido para resolver sobre el asunto fuera de 2/3, y no tres quintos como correspondería a una reforma que modifica un artículo transitorio de la Constitución. Amenazaron con acudir al Tribunal Constitucional.

Finalmente, la Sala acordó el 19 de noviembre usar el criterio de tres quintos y se rechazó la propuesta oficialista. Sin embargo, la propuesta opositora no alcanzó el quórum que era necesario para aprobarse, que era de 26 votos (3/5) y obtuvo 24, versus 15 en contra. El tema quedó pendiente y se resolverá si pasa a una comisión mixta o a tercer trámite a la Cámara de Diputados.

Lo indudable es que, por una parte, el tema del quórum de 2/3 ha sido un problema para el debate y que, por otra, ambas propuestas coincidían en una modificación de importancia respecto de lo establecido en el tantas veces mencionado “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución”.

La iniciativa que ha liderado la diputada Camila Vallejo amerita buenas razones y no sólo descalificaciones por parte de sus contradictores.

Santiago, 19 de noviembre de 2020.

Fuente: Crónica Digital.